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IMF七十年:评估与展望


2019-06-15 05:22:07

IMF七十年:评估与展望

美国彼得森国际经济研究所(PIIE)高级研究员 阿文德・萨勃拉曼尼亚

约翰・梅纳德・凯恩斯用童话寄语布雷顿森林(BW)孪生兄妹――即他所谓的“基金先生”和“银行小姐”――能够拥有一项重要特质:一件多彩的外套,“有如一个永恒的暗示,属于整个世界”。

他希望这两兄妹免遭邪恶巫师卡拉波斯的诅咒,却担忧诅咒终将实现:“你们将成长为政客;你们的思想和行为皆有不可告人的企图;你们所做的决定是另有图谋而非出于事情本身的利益。”(Skidelsky 2003,829)。

凯恩斯对世界银行和国际货币基金并未抱有太多奢望,他言道:“少有一个国际组织能长期地成功实现其缔造者的梦想。”他担忧这两个布雷顿森林机构会“沉入永恒的睡梦,无法被唤醒,或者再也无法在人类的法庭和市场上被记起”。

国际货币合作的局限性

2008-2012年危机期间国际货币基金组织(IMF)发挥的关键作用不仅使其脱离了被人遗忘的边缘,还激起了在未来开展系统性改革的雄心。IMF在全球金融危机期间支持财政扩张,在欧债危机期间关于财政乘数的工作挑战了欧洲的紧缩措施,IMF还支持新兴市场经济体的资本账户管制,并在近期回应了托马斯・皮克提的研究,认为失衡是必须应对的重要挑战,并强调在不牺牲增长的前提下可以、也应该减少失衡。

尽管取得了这些进步,IMF开展重大改革的前景仍然渺茫,这是因为国际货币合作存在固有局限性。

大国的政策会导致系统性风险,尤其当这些政策是出于自身利益诉求而与集体利益相悖时更是如此。

全球失衡在某种程度上是非对称修正问题的表现。赤字国在通过市场或杠杆融资(允许债权国对债务国施加政策限制)进行调整时面临更大压力。但是对于债权国,特别是大型债权国又能提供多大规模的杠杆融资呢?

尽管IMF可以通过筹资安排来改变成员国的政策,但是其影响必须依靠杠杆融资才能体现。在IMF的主要监督职能中,在不涉及融资时它很少能通过干预来改变大型债权国的政策,即使这些政策可以为其他国家带来显著溢出效应。IMF在发展历史中形成了一个传统:成员国间在监督框架下展开非对抗性对话,不需要真正建立争端解决机制。IMF没有相应法律机制,能使受影响成员国采取措施对抗侵犯国。

事实上,当严重问题出现时――比如20世纪70年代早期的货币问题(布雷顿森林体系的崩溃)和20世纪80年代中后期美元和日元问题――均只能在IMF以外的框架解决,比如通过双边谈判或五国或七国集团。在20世纪90年代的欧洲汇率机制危急中亦是如此,欧洲各国将IMF排除于讨论之外。IMF之所以能够在近年的欧洲动荡中发挥作用,是因为财政资源处于险境。

其实,对1973年后的IMF有一种嘲讽,评价其成为监督框架下的软合作论坛,因为所有清晰、硬性的义务安排均已失败。

关于储备货币的改革相关讨论一直集中于通过修复特别提款权(SDR)建立用于替代美元的官方储备货币。这种讨论不过是一厢情愿,因为无论是现实储备货币国家还是希望成为储备货币国的经济体都会积极采取措施来贡献本国货币作为替代储备货币。IMF的做法就像要求可口可乐在自身广告中兜售百事可乐的优点。

尽管20世纪60年代美国在建立SDR中发挥了重要作用,但其初衷是为了防止黄金抢购以保护美元的地位。如果SDR成为美元的竞争对手,美国对SDR的态度就会发生极大转变。中国未来对SDR的态度也会与美国相似。自然的市场力量不可避免要将人民币提升成为国际储备货币,即使这一过程会略显缓慢。我们发现在亚洲范围内人民币已经取代美元成为主要的参考货币,这一现象在世界其他地方也在逐渐出现。

中国要将这种可能性变为现实尚需一些关键性改革。所有的迹象表明这一改革正在进行,因为各个国家、交易和公司都能越来越多地接触到人民币。这种情况下,中国怎能有强烈的动机来改善SDR的地位来阻碍其自身货币的崛起?如果中国决定推广人民币,世界各国不可能阻止或延缓这一进程,因为让中国逆转其重商主义十分困难。

IMF的紧急融资人角色

各大国在自身利益受到威胁时合作的可能性很低,从这样的观察出发,可以很容易得出结论:当合作不会对这些国家索取很多,而它们也不会因合作受到太大影响时,能够成功合作的可能性更高。事实上,在过去的这些年里,最大的进步之一是依靠更快、更好地获取危机融资构筑国际安全网。IMF的贷款能力在危机后增强了三倍,而在未来这一数字可能还会增加。对大国来说,安全网自然是越大越好。这样成本相对较低,要求更多的是金融投入而不必大幅更改国内政策。回报也相当可观,体系会从整体上得到强化,而大国自身的影响力也会增强。

在合理性方面,IMF每隔一段时间就会试图改变其份额的分配,以调整它的管理和决策结构。最近在韩国的G20峰会上,IMF同意将份额从欧美国家转向更有活力的新兴经济体。然而,几乎任何亚洲国家都不会想在可预见的未来考虑向IMF借款。现在,甚至连它提供紧急融资的能力都因为美国的领导无力而受到了打击。

世界是否需要一个更大的IMF?

在全球金融危机期间,全球流动性支持解决了不少问题。其中美联储提供了大量的支持。在雷曼危机发生后,美联储立即向巴西、墨西哥、新加坡、韩国等国的央行注入了美元流动性(通过上限300亿美元的互换机制),这些国家当时正面临着美元流出可能带来的金融崩溃。上述互换机制在稳定2008年底与2009年的局势方面做出了巨大贡献。

目前,基金拥有大约7500亿外加4500亿美元的借款能力。这足够吗?泰德・杜鲁门的看法是,基金需要更多资金的理由在于我们在未来将不可避免地遇到更多危机,而现有的资源必须至少维持到2022年,因为2015年后的下次份额评审在2020年,而实施新的份额至少需要两年时间。

与之相对的观点是,因为欧洲稳定机制(ESM)的存在,欧洲的需求会很快消失,而且还有其他双边安排(基本没有被使用过)存在。此外,新兴市场及发展中经济体(EMDEs)控制自己的经济有着更高的技术水平,特别是它们之中较大的经济体,往往有着相当多的外汇储备。更重要的是,汇率的灵活性已经大大提升,那么以资产价格(尤其是汇率)大幅改变为标志的危机在未来就不会轻易发生了。事实上,我们更可能会遇到较多的小型危机,,需要进行多次微调,而无需担心一次性做出大的调整。

美国在IMF中的角色变化

当美国不再具备最卓越的经济实力时,它能否继续承担世界领袖的位置?它还能否保证自己利益的最大化?近期的两个事件使这一问题凸显。

参议院民主党领袖哈里・瑞德已经向总统提出推迟通过贸易促进权法,这甚至可能意味着拒绝通过。这必然会影响美国总统与亚洲(通过泛太平洋伙伴关系)及欧洲(通过跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定)已经开展的贸易自由化谈判,甚至可能使谈判毁于一旦。上个月,议会否决了增加美国对IMF投入的计划,彻底摧毁了2010年世界各国商定的IMF改革计划。这两个事件严重影响了美国的全球领导力形象以及国际主义形象。

在美国主导的世界秩序中,议会在国际事务中的权力对美国是有利的。它使执行部门能够利用议会传统的独立性创造优势。在行政机构唱红脸的时候,议会可以有效地唱起白脸。例如,1990年代初期,在最终产生了WTO的乌拉圭圆桌协议上,对于不保护知识产权(此处特指“美国301条款”)的国家来说,美国议会的压力让美国政府被迫与巴西和印度等国磋商,要求他们通过WTO中对知识产权提出的多层高标准。

议会反对增加美国在IMF及世界银行的资金,这促进了中国及其他国家创造新金融架构的尝试。在中国的领导下,金砖国(BRICs)银行(包括中国、巴西、俄罗斯、印度以及南非)应运而生,着眼于向发展中国家发放长期贷款(对美国领导的世界银行发起挑战)。虽然它依然处在婴儿期,在亚洲领导下的各种尝试,包括金砖国银行以及清迈协议(尝试成为亚洲的IMF),最终会与IMF产生竞争。国际机构类似上述的分化不仅对美国不利,也未必对世界有积极意义。这样的分化是美国领导力弱化的结果。

未来的道路会如何呢?一种可能是美国政治机构会发生巨大变化。具体来说,这种改变可能会逼迫议会在国际经济政策的确立中放权给行政机构。更国际主义化的行政机构必须得到强化,而狭隘的、更倾向于保护主义的议会将会被弱化。否则其他国家,特别是中国,将逐渐填补由美国老化的政府机构产生的领导空缺。其结局不仅将对美国行政机构及议会造成打击,也将对全球经济不利。

IMF的未来:改变还是维持现状?

除非美中两国对IMF的态度发生转变,否则IMF将会维持现状。它在提供全球性公共产品,例如研究、分析及机构建设等方面意义重大。同时,因为债权国可以发挥的影响力,它还是债权国与债务国“合作”方面的优秀论坛。稍显夸张地说,IMF意味着债务国必须妥协,当然,不同的债务国所需要妥协的程度不同。

在上述债权国-债务国情形之外,IMF基本没有能力确保系统性重要国家彼此合作,无法在关键时刻迫使他们妥协,为集体的利益削减自身利益。而且这一现实也基本不会有实质性改变,在逐渐改变的仅是系统性重要国家的身份。当年,当孱弱的英国将权力转交给美国时,凯恩斯对于布雷顿森林机构表示了担心。那么今天,跟美国说再见,向中国招手,会不会也是这样?

(作者阿文德・萨勃拉曼尼亚系PIIE高级研究员,本文由作者与PIIE高级研究员丹尼斯・韦瑟斯通合作完成。本文是作者为中国金融四十人论坛组织的2014年度“中美欧经济学家学术交流会”提供的交流文章,由中国金融四十人论坛秘书处翻译。因版面有限,本文有删节,原文请参见中国金融四十人论坛网站www.cf40.org.cn)